Розвиток спроможностей інституційного нагляду у секторі безпеки України

Перші півроку уряду Зеленського та Парламенту, в якому домінує партія «Слуга народу», показують змішану картину. Те, що функціонує уряд та парламент, є позитивним розвитком саме по собі, враховуючи, що їхні члени значною мірою є для політики новими. Обидва органи прагнули продемонструвати свою активність виборцям через численні законопроекти. Однак, більшість із них або були поспішно підготовлені, або не змінили суттєво способу здійснення політики в Україні, і для олігархів країни двері для впливу на політику залишаються відкритими. Що стосується сфери безпеки, то зроблено доволі мало, в основному через недосвідченість нової команди в питаннях безпеки, оборони та розвідки. Крім того, помилки у сфері безпеки можуть мати високу ціну, тим більше, що країна залишається у стані війни, і Президент не виглядає таким, що робить поступки ворогам України.

Цей короткий допис пропонує загальний огляд стану парламентського та інституційного нагляду за сектором безпеки України, а також спрямований на розгляд пропозицій щодо посилення ролі парламентського Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки, Рахункової палати та офісу Омбудсмена. Розгляд багатьох інших установ нагляду, зокрема, тих, які створені для боротьби з корупцією, не входить до змісту цього документу. Хоча в цьому документі в основному йдеться про сектор безпеки в широкому контексті, він час від часу стосується й конкретних сфер – оборони, поліції та розвідки.

Цей допис пропонує низку заходів нарощування потенціалу для посилення інституційного впливу структур демократичного контролю у секторі безпеки. Він наполягає, що парламент повинен розраховувати на експертів громадянського суспільства, щоб удосконалювати власні професійні знання. Депутати, які справді зацікавлені у нагляді та представництві, потребують підготовки щодо процедур (та можливостей) нагляду, а також з основ національної безпеки, оборони та розвідувальної політики і практики. У той же час, хоча помічники з політичних питань отримали б користь від вивчання процедур нагляду, адміністративний персонал парламенту вітав би навчання з основ безпеки. Уповноваженому Верховної Ради з прав людини (Омбудсмену) та Рахунковій палаті потрібна допомога у взаємодії з парламентом та іншими суб’єктами контролю, особливо з громадянським суспільством. Вони також потребують посиленої уваги з боку міжнародних донорів через проекти Twinning та навчальні програми.

Ця доповідь є частиною проекту “Посилення нагляду за сектором безпеки в Україні: розвиток відносин та спроможності незалежних суб’єктів нагляду – проект BOS 2019” (Bolstering Oversight of the Security Sector in Ukraine: Developing Relations and Capacity of Independent Oversight Actors – The BOS project 2019-20), що реалізується Центром досліджень європейської безпеки (Centre for European Security Studies, CESS) та Центром дослідження армії, конверсії та роззброєння (ЦДАКР). Проект об’єднує ряд суб’єктів нагляду – громадянське суспільство, Парламент, офіс Уповноваженого з прав людини та Рахункову палату – для навчання та досліджень з метою сприяння незалежному нагляду за сектором безпеки в Україні. Цей короткий аналіз присвячений ролі Парламенту, Омбудсмена та Рахункової палати у нагляді за сектором безпеки. Попередній допис стосувався ролі громадянського суспільства.

Документ ґрунтується на всебічному аналітичному дослідженні співробітників CESS та серії напівструктурованих інтерв’ю з кількома зацікавленими представниками громадянського суспільства та інших наглядових установ, які були проведені співробітниками CESS під час місії з оцінки в Києві у травні 2019 року. Подальший матеріал був отриманий в ході оцінки трьох навчальних семінарів з групою суб’єктів нагляду, що проходили в період з червня по листопад 2019 року. Деякі експерти з громадянського суспільства, які відвідували тренінг, заповнили поглиблене опитування, яке також було використане для підготовки цього документу. Значний внесок зробив Леонід Поляков із ЦДАКР, який розглянув початковий проект цього документу. Автор також хоче подякувати члену правління CESS Пітеру Ванхутте та директору CESS Мерайну Хартогу за коментарі до попереднього проекту цього документу.

Проект BOS фінансується Міністерством закордонних справ Нідерландів.

Новий Парламент, нові можливості?

Наприкінці серпня 2019 року новий законодавчий орган склав присягу після однозначної перемоги новоствореної партії «Слуга народу». Партія виборола 254 місця з 450 у Верховній Раді; лише 83 з цих нових депутатів мали попередній парламентський досвід. Протягом перших місяців Парламент більше зосереджувався на законотворчості, ніж на контролі за Урядом. Недосвідчені депутати намагалися показати проактивну позицію, пропонуючи нові закони та вносячи зміни до старих (за перші сто днів 784 законопроекти були зареєстровані депутатами, тоді як Уряд та Президент зареєстрували 101 – див. Опора, 5 грудня 2019 року на www.oporaua.org). Це, однак, призвело до неякісних законопроектів та перевантаження адміністративного персоналу; усі проекти законів – навіть якщо вони неповні або непослідовні – мали бути розглянуті без попереднього обговорення чи перевірки.

Нові члени партії «Слуга народу» також прагнули швидко просувати нові закони, сподіваючись на свою парламентську більшість. Однак, у Президента Зеленського виникли проблеми з підтриманням партійної дисципліни, коли нові молоді політики часто голосували проти волі фракції, оскільки особисті погляди часто відходили від лінії партії. Багато депутатів також прагнуть розвивати власну політичну кар’єру – в Україні це часто передбачає розвиток зв’язків з олігархами та бізнес-інтересами.

Важливим питанням, яке обговорюється у Верховній Раді, є новий виборчий кодекс. У нинішній системі половина членів обирається за допомогою загальнонаціональних закритих партійних списків, а друга половина – за регіональними списками мажоритарників. Основна проблема полягає у закритих партійних списках, де особи, які невідомі населенню, можуть придбати свій шлях до списку партій. Це призвело до слабких партій та великої кількості законодавців, які не зацікавлені представляти народ, але виступають інструментами особистих та олігархічних інтересів. Нова система все ще буде поєднанням між загальнонаціональним та регіональним списками, але буде відкритою, що дасть можливість кандидатам стати депутатами шляхом переміщення по списку, вигравши більше голосів. Незважаючи на складність, нова система може бути справедливішою. Найголовніше, щоб це сприяло прозорості партійної політики. Хотілося б також сподіватися, що це допоможе привнести справжній новий політичний талант у Верховну Раду, який серйозно поставиться до представлення народу та забезпечення контролю над Урядом.

Парламентський контроль над сектором безпеки

Недосвідченість нового Парламенту також впливає на парламентський нагляд за сектором безпеки – сектором, в якому Президент та Рада національної безпеки і оборони завжди відігравали домінуючу роль. Новий Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки має деякі старі, але переважно нові обличчя, зокрема його голову. За словами експерта, з яким консультувалися при підготовці цього документу, комітет не має бачення в частині побудови законотворчої та наглядової програми дій.

Новий комітет також відповідає за нагляд за службами розвідки та безпеки. Це дещо розчаровує, оскільки Закон «Про національну безпеку України» 2018 року передбачав створення окремого наглядового комітету. Більше того, не зрозуміло, яким буде розподіл компетенції між Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки та Комітетом з питань правоохоронної діяльності, який, в принципі, також може працювати над питаннями нагляду за розвідками. Поки що цей комітет зосередив увагу на реформі прокуратури та боротьбі з корупцією.

Новий Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки має п’ять підкомітетів, зокрема: 1) підкомітет запровадження цінностей і стандартів НАТО, міжнародного військового співробітництва та миротворчості; 2) підкомітет з державної безпеки та оборони; 3) підкомітет з питань оборонної промисловості та технічної модернізації; 4) підкомітет з питань нагляду за діяльністю державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів; та 5) підкомітет по соціальним питанням у сферах національної безпеки і оборони. Крім того, було створено кілька робочих груп для вирішення більш конкретних питань. Все це створює досить важку структуру та бюрократичні перешкоди, які ризикують відвернути увагу та ресурси від нагальних питань. Пріоритетами Комітету є реформа українських служб безпеки, оборонних закупівель, управління кордонами та соціального захисту військовослужбовців та ветеранів війни. Зважаючи на відсутність досвіду роботи у членів комітету, він не вимагає особливих пояснень від силових міністерств щодо політики та витрат. Натомість, Міністерство оборони, наприклад, саме інформувало Парламент про свою діяльність. Це світ догори ногами з точки зору парламентського контролю, хоча це є гарним знаком відповідальності виконавців.

Досі мало взаємодії з громадянським суспільством. Це прикро, оскільки нові депутати можуть скористатися досвідом аналітичних центрів та неурядових організацій. Це буде особливо важливим для нових працівників, більшість з яких майже не мають досвіду в політиці, парламентських процедурах чи питаннях безпеки. Поки що депутати прагнуть налагодити зв’язки із ЗМІ та журналістами, і це може зайняти певний час, перш ніж взаємодія громадянського суспільства та Парламенту почне добре працювати. Однією з позитивних ознак є те, що Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки розпочав організовувати кілька круглих столів з представниками громадянського суспільства, міністерств та установ, таких як Омбудсмен.

Поки що не було видно багато нових проектів з нарощування потенціалу демократичного контолю. Наскільки нам відомо, на даний момент не існує жодного проекту, який би безпосередньо стосувався парламентського нагляду за сектором безпеки (окрім певної уваги через даний проект BOS CESS). Однак, існує кілька великих, довгострокових проектів, спрямованих на розвиток потенціалу та реформування Верховної Ради. Вони здебільшого реалізуються великими установами та донорами, такими як ПРООН (Проект Парламентської реформи ЄС-ПРООН); USAID з NDI, IRI або Фондом Східна Європа (Відповідальність, Підзвітність, Демократичне Парламентське Представництво). Якщо їх не буде продовжено або поновлено, ці проекти завершаться у 2020-21 роках.