Чи може Міноборони стати відповідальним міністерством за оборонну промисловість?

Міноборони ↔ УкрОборонПром ↔ Мінекономіки: Стратегічний розрив

На сьогодні існує три відповідальних органи в питаннях виробництва та передач (постачання, продаж) озброєння та військової техніки (ОВТ): це два міністерства – Міноборони, Мінекономіки, та суб’єкт господарювання – ДК УкрОборонПром.

1) Міноборони (МОУ)
Відповідно до Положення про Міністерство оборони України (затверджено ПКМУ від 26.11. 2014 р. № 671 у редакції ПКМУ від 19.10.2016 р. № 730):

  • одним з основних завдань Міноборони є забезпечення формування та реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період щодо військово-технічної політики у сфері оборони;
  • Міноборони забезпечує …. організацію постачання для Збройних Сил України озброєння та військової техніки, підтримання справності, технічної придатності, проведення ремонту та модернізації зазначеного озброєння і техніки, матеріальних, фінансових, інших ресурсів та майна згідно з потребами, визначеними ГШ ЗСУ і здійснює контроль за їх ефективним використанням, організовує виконання робіт і надання послуг в інтересах ЗСУ;
  • Міноборони є уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі державної авіації (державіація – це відповідно до Повітряного кодексу всі повітряні судна для виконання функцій із забезпечення національної безпеки і оборони держави, тобто МОУ, МВС, МНС і т.д.);
  • Але завдання та функції Міноборони, відповідно до Закону України «Про оборону України», орієнтовані в основному на забезпечення функціонування, бойової та мобілізаційної готовності, боєздатності і підготовки Збройних Сил України для виконання завдань. А у всіх інших питаннях щодо формування та реалізації державної політики з питань національної безпеки МОУ лише бере участь у цьому разом з іншими органами.

2) Мінекономрозвитку (МЕРТ)
МЕРТ відповідно до пп. 49) та 50) свого Положення (ПКМУ від 20.08.2014 р. № 459) ««готує та узагальнює пропозиції щодо формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері функціонування і розвитку оборонно-промислового комплексу, розвитку науково-технічного потенціалу в галузі озброєнь та військової техніки, удосконалення механізму державного регулювання у цій сфері; та забезпечує координацію заходів, що здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади у сфері функціонування і розвитку промислового та оборонно-промислового комплексу». МЕРТ не є відповідальним за ОПК органом – його функції не визначені чітко, чим міністерство часто і користується, не бажаючи вирішувати якесь питання.
При цьому питаннями ОПК, ДОЗ та пов’язаних напрямів займається критично мінімальна кількість людей (відділи координації ДОЗ, розвитку ОПК, спеціальних програм розвитку ОВТ, експортного контролю налічують по 5-8 «спеціалістів»). А відповідно до міжнародного досвіду (Франція, США, Великобританія) оборонні та безпекові питання є для МЕРТ невластивими функціями.

3) ДК УкрОборонПром (УОП)
Концерн було утворено 28.12.2010 року Указом Президента Януковича № 1245/2010 «Про заходи щодо підвищення ефективності діяльності оборонно-промислового комплексу України» з метою вдосконалення державного управління оборонно-промисловим комплексом України, забезпечення структурної перебудови відповідних галузей промисловості, ефективного їх функціонування і розвитку (детально про утворення Концерну – ч.1, ч.2, ч.3). На сьогодні, відповідно до Статуту Концерну, до його складу входять більше 100 оборонних підприємств. Під час створення УОП до його складу ввійшли ремонті підприємства МОУ. Проте, здійснення функцій держаного управління (в першу чергу формування політики) господарюючим суб’єктом суперечить Конституції України та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», як базового законодавчого акту у сфері державного управління.

Протягом останніх п’яти років, з часу революції Гідності, МОУ та МЕРТ залишаються напів-реформованими установами, а УкрОборонПром навіть не має затвердженої стратегії реформування: всі три названі інституції мають ознаки корупції по різним напрямам своєї діяльності (що виявляється через періодичні журналістські розслідування). Що стосується сфери ОПК та забезпечення країни якісним ОВТ – всі троє неефективно виконують свої обов’язки перед суспільством (чи не виконують їх по окремим питанням взагалі): 1) у МЕРТ – це повний провал з законодавчим забезпеченням реформування та розвитку ОПК, створенням якісних програм ОПК, 2) у МОУ та УОП – це відсутність зрозумілої, відкритої системи розроблення нових зразків озброєння та техніки, повна закритість закупівель та постачання (секретність, неконкурентні процедури), відсутність необхідних країні нових зразків ОВТ (той же ударний безпілотний авіаційний комплекс, що чомусь закуповують закордоном).

Такий стан посилений тим, що законодавчо на сьогодні жоден орган державної влади не є відповідальним за формування та реалізацію державної політики у сфері ОПК як для державного сектору, так і для підприємств приватної форми власності. ГОЛОВНИЙ ВІДПОВІДАЛЬНИЙ ОРГАН у системі центральних органів виконавчої влади, який би забезпечував формування та реалізовував державну військово-промислову політику, на сьогодні в Україні відсутній.

Аналізуючи діяльність цих трьох центрів, ми розуміємо, що між ними існує якийсь розрив стратегічного та операційного зв’язку у формуванні державної політики щодо створення та виробництва ОВТ, переозброєння сил оборони, та функціонування та розвитку ОПК. Навіть більше – між ними існує інституційний конфлікт, намагання перекладати відповідальність один на одного, ступор у вирішення окремих державних питань.

Мета у цих трьох інституцій одна – щоб в Україні створювалося та вироблялося озброєння, військова та спеціальна техніка задля забезпечення оборони та безпеки держави та з максимально ефективним для економіки ефектом. При цьому – щось в цій конструкції не працює і гарного спільного продукту суспільство не бачить. Натомість – бачить корупційні скандали та всі ознаки недбалості, невиконання покладених на них завдань.

4) Приватні підприємства
Звичайно в системі ОПК ще існує четверте «угрупування» – приватні підприємства (більше 150 – за даними Defense express), які намагаються виживати серед цих трьох центрів, та співіснувати з ними, домовляючись про шматок пирога в рамках ДОЗ, про участь у спільних міжнародних проектах, намагаються колективно через профільні асоціації лобіювати законодавчі зміни задля унормування правил гри та кращого ведення свого бізнесу.

5) РНБО
Ще є РНБО з двома комісіями (1 – Міжвідомча комісія з питань оборонно-промислового комплексу, та 2 – Міжвідомча комісія з політики військово-технічного співробітництва та експортного контролю), які є інструментом Президента по впливу на воєнно-технічну та військово-промислову політику, формування та реалізацію ДОЗ, імпорт та особливо експорт ОВТ. Хоч рішення комісій мають рекомендаційний характер, багато з них потім реалізується через рішення РНБО та відповідні укази Президента. Фактично, РНБО стоїть «над» цією конструкцією «МОУ ↔ УОП ↔ приватні підприємства ↔ МЕРТ» та намагається здійснювати координацію через свої повноваження відповідно до ЗУ «Про нацбезпеку». В цьому механізмі теж присутній інституційний конфлікт, але вже на вищому рівні – між повноваженнями Президента з одного боку, та Кабінету міністрів з іншого – результатом чого є часте невиконання Кабміном рішень РНБО та указів Президента. Дисгармонія в конструкції виникає через те, що президентська вертикаль якраз прагне формувати політику в ОПК та щодо питань ОВТ, обґрунтовуючи це змістом пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України. Але реалізацію своїх рішень Президент як очільник РНБО покладає вже на Кабмін, особливо відповідальність за ресурсне забезпечення реалізації цих рішень (видатки з держбюджету). А Кабінет міністрів саме і є відповідно до Конституції відповідальним за промисловість, та взагалі економіку, і сам повинен формувати та реалізовувати політику в ОПК. Не дивлячись на виключну прерогативу КМУ в цих питаннях відповідно до Конституції, всім відомо, що реальні важелі впливу, прийняття рішень знаходяться в руках Президента та його команди. При цьому Президент так само несе і всю відповідальність за негаразди в ОПК та в питаннях переозброєння: 1) кандидатура міністра Міноборони вноситься до ВРУ Президентом, 2) гендиректор УОП та три з п’яти членів наглядової ради призначаються Президентом, 3) посада міністра Мінекономрозвитку є квотою президентської БПП в Уряді.

Але підсумую – головних центів формування та особливо реалізації рішень в питаннях ОПК та виробництва та постачання ОВТ, які відповідальні по всім нормам закону, на сьогодні три – два міністерства МОУ, МЕРТ та суб’єкт господарювання УОП.

І коли ми говоримо про проблеми ОПК, то Міноборони чомусь часто знаходиться осторонь них, вдаючи з себе лише простого користувача ОВТ, якому важливо отримати продукт. А те – як цей продукт буде створено, як його підтримувати на протязі всього життєвого циклу, МОУ цікавить набагато менше. Дуже дивно як для міністерства, яке визначає воєнно-технічну політику – які види озброєння та техніки повинні вироблятися для армії та всіх силовиків, формування програм розвитку ОВТ на середньо- та довго-строкові періоди, питання ВТС. Нарешті, в підпорядкуванні МОУ знаходяться десятки оборонних підприємств, робота яких направлена на ремонт та утримання ОВТ. На цьому тлі існує постійний конфлікт між Міноборони та УОП як за замовлення (наприклад, чиї підприємства будуть ремонтувати техніку – УОП чи підприємства МОУ), так і конфлікт через реалізацію контрактів (питання ціноутворення, питання якості, строків виконання, прийомки виконаних робіт і т.д. і т.д.). Інше проблемне питання – погодження МОУ при отриманні суб’єктами господарювання дозволів на експорт товарів військового використання.

Складається враження, що такий химерний розподіл досі існує не скільки через незмінний до сьогодні радянський спадок, скільки в результаті сформованого консенсусу контролювати окремі ресурсні гілки. Чи добре така роздроблена архітектура для переозброєння країни, реанімації ОПК, просування експорту? Аж ніяк.