Регулювання закупівлі, експорту/імпорту озброєнь і військової техніки в Україні. Особливості і шляхи удосконалення

Війна Російської Федерації проти України, окупація українських територій та закріплення на них російських та змішаних (створених з найманців на базі російського ядра) угруповань створює стійку тенденцію воєнної загрози Україні. Враховуючи потужність ворожої Росії та використання Кремлем усього спектру впливів на Україну, саме створення належної системи воєнного стримування на базі технологічних переваг (разом з іншими механізмами протидії) надає Україні можливість подальшого розвитку в умовах всебічного тиску та агресії.

Передмова

Війна Російської Федерації проти України, окупація українських територій та закріплення на них російських та змішаних (створених з найманців на базі російського ядра) угруповань створює стійку тенденцію воєнної загрози Україні. Враховуючи потужність ворожої Росії та використання Кремлем усього спектру впливів на Україну, саме створення належної системи воєнного стримування на базі технологічних переваг (разом з іншими механізмами протидії) надає Україні можливість подальшого розвитку в умовах всебічного тиску та агресії. Така ситуація вимагає суттєвого удосконалення як безпосередньо системи переозброєння Збройних Сил України та інших військових формувань, так і суміжних сфер, що мають відношення до озброєнь та технологій подвійного використання. До таких сфер належить передусім регулювання закупівель озброєнь і військової техніки (ОВТ) в межах державного оборонного замовлення, а також питання регулювання експорту/імпорту озброєнь і військової техніки в Україні як форми отримання оборонними підприємствами валютних надходжень та технологій оборонного і подвійного призначення.

Крім того, світова практика свідчить, що загалом виробництво зброї та військової техніки в Україні має важливе значення не тільки для сектора безпеки держави, але також і для зростання економіки в цілому, покращення міжнародного іміджу держави. Це відбувається внаслідок передусім трьох ключових чинників:

  • по-перше, оборонна промисловість, або оборонно-промисловий комплекс (ОПК) є високотехнологічним сектором, і його розвиненість є візитною карткою держави (як, наприклад, здатність виробляти літаки або ракети-носії);
  • по-друге, розвиток ОПК передбачає обмін сучасними технологіями на ринку та відчутний вплив на міжнародній арені (саме таким є сучасний досвід Туреччини, ПАР, Польщі);
  • по-третє, протягом останніх двох-трьох десятиліть суттєво набрала обертів тенденція «перетікання» оборонних технологій у цивільний сектор та цивільних – у оборонний сектор (наприклад, таке технологічне досягнення як відновлення матеріалів шляхом напилення спочатку використалося для відновлення лопаток двигуна винищувача, а потім вже було використано при модернізації бульдозерів).

У цій доповіді досліджуються особливості регулювання закупівлі, експорту/імпорту озброєнь і військової техніки в Україні шляхом аналізу існуючої практики закупівлі та стану системи управління закупівлі.

І. ІСНУЮЧА ПРАКТИКА ЗАКУПІВЕЛЬ ТА ЕКСПОРТУ ОВТ

А. Особливості регулювання закупівлі ОВТ для потреб Збройних Сил (ЗС) та інших військових формувань України
Україна, незважаючи на значний потенціал ОПК та серйозні національні традиції, тривалий час йде шляхом втрати цього надбання. Ключовими проблемами залишаються питання управління ОПК, використання ініціатив приватного сектора, залучення іноземних та приватних інвестицій, приватизація частини комплексу. На цей час склався вражаючий дисбаланс у розвитку ОПК, пов’язаний із тим, що в середині комплексу діють непрозорі, занадто утаємничені та орієнтовані переважно на державні підприємства, умови.

Найбільш негативними наслідками цього є неконкурентоспроможні умови для приватних підприємств та непривабливість українського ринку для іноземних компаній. За даними Міністерства економічного розвитку та торгівлі (МЕРТ), 95% номенклатури ОВТ закуповуються в межах державного оборонного замовлення (ДОЗ) без конкурентних процедур.

Слід відзначити парадоксальність ситуації з українською оборонною промисловістю: за всіма канонами в українську оборонну промисловість за умов війни за два роки повинні вливатися мільярдні інвестиції, але, всупереч з логікою, владою не було зроблено реальних кроків для формування нової системи військово-технічної політики держави. Українська філософія переозброєння, та відповідно й система закупівель ОВТ має певні обмеження – внаслідок достатнього ресурсу, стриманості іноземних (зокрема, західних компаній) щодо передачі технологій і продажу ОВТ Україні, та й власне лише частковою готовністю української влади до розгорнутого військово-технічного співробітництва (ВТС) з іноземними державами та імпорту ОВТ як частини ВТС. Отже, через згадані обмеження вона базується на поставках у ЗСУ та інші збройні формування лише того, що здатні виробити національні підприємства ОПК.

При цьому значна частина державного оборонного замовлення (ДОЗ) спрямовується до ДК «Укроборонпром». Однак варто зазначити, що останнім часом (особливо, з початком війни Росії проти України) кількість приватних підприємств, яких до кінця першої декади міленіуму налічувалося не більш як чотири десятки, збільшилася втричі та вже перевищує кількість державних підприємств ОПК. За офіційними даними, якщо в 2015 році понад 60% ДОЗ припадало на «Укроборонпром», то у 2016-му — лише 38%. У офіційно наданих цифрах — «Укроборонпром» освоїв в 2016 році 4,4 млрд. грн з 13,5 млрд. грн. При цьому варто зауважити, що в країні існує система прихованого лобізму, зокрема, певної кількості приватних підприємств, які або належать представникам влади, або «специфічно» нею контролюються. Крім того, існує ще не менше десятка приватних структур, які довели здатність виробляти конкурентоспроможну й рідкісну номенклатуру ОВТ. Крім того, досить часто вартість тих самих робіт на державному підприємстві коштує значно дорожче, ніж на приватному. Зокрема, за неофіційною інформацією, вартість однакової модернізації танку в 2016 році державне підприємство оцінювало у 17 млн грн., тоді як на приватному – тільки 7 млн грн.

Водночас, ще однією особливістю українського ОПК є те, що він не здатен забезпечити левову частку потреб ЗСУ, причому в найважливішій номенклатурі ОВТ і послуг (у грошовому еквіваленті це не менше 60—70%). Так, Україна ніколи не виробляла й не виробляє бойових літаків, комплексів протиповітряної оборони, корабельного озброєння, ударних і оперативно-стратегічних та оперативно-тактичних безпілотних авіаційних комплексів (БАК), бойових вертольотів, значної частини авіаційного керованого озброєння, переважної більшості боєприпасів, стрілецької зброї і ще багато чого. І це означає, що вибір способу забезпечення сил оборони (ЗСУ та інших формувань) в цих потребах повинен вирішувати міжвідомчий орган, з урахуванням виразно виведеного Генштабом ЗСУ переліку пріоритетів, аргументованих висновків інституту генеральних конструкторів і науково-технічної ради (остання може формуватися з директорів оборонних підприємств, економістів, провідних профільних учених).

До зазначеної проблеми слід додати вже згадуваний брак ресурсів та існування спецфонду, який частіше за все, не працює. Наприклад, в середині 2016 року міністр оборони України Степан Полторак заявляв про можливе недофінансування потреб оборони обсягом 6,5 млрд грн., у зв’язку, згідно з неофіційною інформацією, з чим з ДОЗ на утримання особового складу ЗСУ було перекинуто близько 500 млн грн.

Отже, система закупівлі та й спосіб формування й виконання ДОЗ знаходиться у залежності від системного недоліку у побудові українською владою трикутника «ЗСУ (розвиток)—ОПК (ефективне використання можливостей)—Експорт/імпорт ОВТ (результативна участь держави на світовому ринку озброєнь)». А саме, досі Україна не позбулася старого принципу, коли на вершині трикутника були саме прибутки від експорту ОВТ, а не розвиток ЗСУ.Зокрема, у де-факто воєнний час в Україні залишається ситуація, коли деякі сучасні ОВТ у першу чергу спрямовуються на експорт, і лише потім – у ЗСУ. Наприклад, така ситуація склалася із поставками нових танків «Оплот». І лише в січні 2017 року Кабінет міністрів України прийняв рішення щодо виготовлення за державними гарантіями (вперше в історії України) нових літаків, керованих ракет і танків «Оплот» за в інтересах Збройних Сил – в межах ДОЗ.

Інша ділянка напруження – ознаки конфлікту військового відомства з ДК “Укроборонпром”. Одним з елементів наявної побудови системи закупівель є замовлення ОВТ військовим відомством через ДК “Укроборонпром” (вірніше, через спеціальних експортерів, що знаходяться у його складі). А також вже згаданий штучний лобізм, що сам по собі став наслідком «ручного управління» сектором безпеки. Зокрема, багато фахівців переконані, що розвиток Національної гвардії України (НГУ) та спецпідрозділу Нацполіції КОРД, організовано набагато краще (і з більшими витратами), ніж ЗСУ (хоча лише ЗСУ нині на лінії зіткнення з противником на сході України). Але при цьому відсутність транспарентності з тендерами на закупівлі та відсутність належного нагляду (парламентського та демократичного цивільного контролю) за сферою закупівлі створили умови для зловживань. У якості типового прикладу наводиться випадок, коли 10 броньовиків «Варта-2», придбані в травні цього року для потреб спецпідрозділу Нацполіції КОРД, були відбраковані і відправлені виробникові на доопрацювання. При цьому, ця військова техніка була куплена за державні гроші у фірми «Українська бронетехніка», що не має власних виробничих потужностей. Більше того, НГУ підписала договір на поставку ще 40 автомобілів «Варта-2» – на безпрецедентних і невигідних для країни умовах 100% передоплати. Таким чином, з державної скарбниці було сплачено 286 млн. грн за поставку цієї техніки.Досить дивно, але за неофіційною інформацією, незважаючи на такі вражаючі технічні проблеми БМ «Варта» та попри невиконання підприємством «Українська бронетехніка» своїх зобов’язань, наприкінці 2016 року НГУ уклала з ним новий контракт на додаткові поставки ще 39 машин до кінця березня 2018 року. Під державні гарантії! До того ж, вартість однієї машини (орієнтовно 7 млн 150 тис. грн.) фахівці вважають дещо завищеною.

Але така ситуація, як з інжиніринговою фірмою «Українська бронетехніка», складається лише навколо підприємств, володіння якими пов’язують із впливовими політиками або чиновниками. Зокрема, чимало ЗМІ вказувало на безпосередній зв’язок з фірмою «Українська бронетехніка» народного депутата Сергія Пашинського (наприклад, Федор Орищук, у статті ІА «Главком» «Два часа с Сергеем Пашинским. Неопубликованное интервью», 01.02.2016). Решта ж підприємств приватного сектору ОПК живе сама по собі й дедалі більше налягає на експорт зброї, оскільки можливості приватників у галузі поставок для ЗСУ/НГУ залишаються ефемерними. Перевага без особливих пояснень та урахування якості ОВТ до 2017 року надавалась державним підприємствам. Наприклад, Міністерство оборони України (МОУ) свого часу обрало тактичну бойову колісну машину (ТБКМ) «Дозор-Б» переважно через те, що його розробник та виробник є державними підприємствами. Хоча в «Укроборонпромі» запевняли, що державний «Львівський бронетанковий завод» (основний виробник ББМ «Дозор-Б») готовий виробляти щороку понад 100 бронеавтомобілів даного типу, у ЗСУ потрапило лише 10… У то й же час, приватне НВО «Практика» продемонструвало оновлений бронеавтомобіль «Козак-2», який пройшов в тому числі випробування на стійкість до вибухів відповідно до норм НАТО (удар, еквівалентний 6 кілограмам тротилу). Підсумки випробувань продемонстрували високий рівень захисту бійців. Цікаво, що МВС закупило 70 БМ «Козак», у той час як МОУ так і не прийняло такого рішення. Отже, в умовах непрозорих рішень це виглядає результатом штучного лобізму, без урахування якостей броньованих машин.

Сумнівними в таких умовах для приватників стають і ініціативи у сфері розробок нових і модернізації наявних ОВТ. Ось досить показовий епізод з життя ОПК, насправді типовий в умовах «ручного управління» сектором безпеки. Мова про те, що ПАТ «АвтоКрАЗ» у серпні 2016 року відкрито звинуватило радника президента Юрія Бірюкова в лобіюванні інтересів фірми бізнес-партнера Петра Порошенка — першого заступника секретаря РНБОУ Олега Гладковського. (Бірюков, зокрема, наполягав на низькій якості продукції та зриві термінів поставок автомобілів для МОУ, що «АвтоКрАЗ» пов’язав із запланованою закупівлею для армії автомобілів корпорації «Богдан».) До речі, в Україні вже більше десятка модифікацій військових автомобілів, а про уніфікацію ніхто досі й не згадав.

  1. Щоправда, внаслідок утаємниченого ДОЗ, відповідної Державної програми з розвитку ОВТ та вкрай низького рівня парламентського і громадського контролю перевірити надані дані не є можливим.
  2. http://gazeta.dt.ua/internal/oboronno-potomkinskiy-kompleks-abo-pro-osoblivosti-pereozbroyennya-nashoyi-armiyi-_.html.
  3. База даних ЦДАКР.
  4. Тут, безумовною перешкодою ще є проблема бачення розвитку ЗСУ, але цей аспект виходить за межі дослідження.
  5. ЦДАКР підтримав необхідність виконання Україною зовнішнього контракту та залишитися постачальником військової техніки у світі, не втратити ринки, які їй вдалося здобути. Однак, якщо б ДК «Укроборонпром» активніше реалізовував програму серійного виробництва танків, вони могли б опинитися і країні-імпортері, і в ЗСУ. Підходи ЦДАКР формувалися так: якщо брати ситуацію на момент, коли це питання виникло, на початку минулого року, то потреба тоді була в тому, аби радше отримати значну кількість модернізованих танків «Булат», ніж отримати одиниці танків «Оплот», які є більш коштовними, складними в управлінні, в експлуатації. Щоб їх опанувати потрібен певний час підготовки на тренажерах. Тут ситуація приблизно така, як з корветом. Знищення одного такого танку могло бути катастрофічним для психологічного сприйняття в українській армії на той час. Але це лише один епізод. Якщо брати серйозну державницьку позицію, то, безумовно, новітні танки потрібні українській армії. Потрібно було б налагодити їх серійне виробництво у такий спосіб, щоб вистачало і для зовнішнього контракту, і для ЗСУ. Колись завод ім. Малишева виробляв до 600 танків щорічно.
  6. Уряд України надав державну гарантію по кредиту ДП “Завод ім. Малишева” (Харків) на суму 1 млрд 83,59 тис. грн., для виготовлення танків БМ “Оплот”. Згідно з постановою Кабінету міністрів №1083 від 25 грудня, оприлюдненому в п’ятницю ввечері, плата за надання гарантії складає 0,001% річних суми гарантійних зобов’язань.
  7. http://antikor.com.ua/articles/141507-broneviki_nardepa_pashinskogo_okazalisj_brakovannymi
  8. http://glavcom.ua/articles/37644.html
  9. Хоча з середини 2016 року внаслідок чисельних технічних проблем розглядає варіант призупинення процесу прийняття на озброєння, http://defence-ua.com/index.php/statti/940-dozor-b-biy-z-tinnyu
  10. http://mmr.net.ua/autoworld/19190